Forslag til endringer i eksportkontrollforskriften

Innledning

De nasjonale forskningsetiske komiteene (FEK) viser til høringsnotat fra Utenriksdepartementet, der det foreslås endringer i eksportkontrollforskriften og forslag til en ny veileder for kontroll med kunnskapsoverføring. Forslagene i høringsnotatet går dels ut på å fremme en ny definisjon av kunnskapsoverføring (ny § 2 (10)), og dels ut på å innføre en egen bestemmelse om lisensplikt for kunnskapsoverføring (ny § 5a).

Samlet innebærer de mulige endringene at mange beslutninger om kunnskapsdeling overføres til Utenriksdepartementet. Bakgrunnen for forslagene er økt bekymring knyttet til mulig misbruk av kunnskapsoverføring. Samtidig har Regjeringen som mål at norsk forskning skal være åpent tilgjengelig (jf. Nasjonal strategi for tilgjengeliggjøring og deling av forskningsdata), og at Norge skal øke forskningssamarbeidet med land utenfor EU/EØS-området (jf. Panoramastrategien 2021-2027).

FEK består av Den nasjonale forskningsetiske komité for medisin og helsefag (NEM), Den nasjonale forskningsetiske komité for naturvitenskap og teknologi (NENT), Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora (NESH), Nasjonalt utvalg for gransking av uredelighet i forskning (GRU) og Nasjonalt utvalg for vurdering av forskning på menneskelige levninger (SKJ), i tillegg til et sekretariat. Gjennom forebyggende arbeid og rådgiving, og gjennom gransking av saker om mulig uredelig forskning, skal FEK bidra til at forskning skjer i henhold til anerkjente forskningsetiske normer og til at samfunnet har tillit til forskning. Dette innspillet er fra hele FEK.

Akademisk frihet, forskningsetikk og sikkerhet

Formålet med regelverket er å sikre norske sikkerhetsinteresser. Samtidig kan forslagene ha store implikasjoner for akademisk frihet og utøvelsen av forskningsetiske normer. I henhold til forskningsetikkloven skal all forskning i Norge, i offentlig og privat regi, skje i henhold til anerkjente forskningsetiske normer.

Internasjonalt forskningssamarbeid er avgjørende for utviklingen av ny kunnskap og en del av vitenskapens etos. På samme måte er åpenhet et grunnleggende forskningsetisk prinsipp. En vesentlig dimensjon ved åpenhet er åpen tilgang til data og resultater, bla. for å legge til rette for kvalitetssikring, og for at forskningen skal komme samfunnet til gode. Samtidig er det legitime begrensninger på hovedkravet om åpenhet, for eksempel av personvernhensyn eller av hensyn til sikkerhet. Sikkerhet er med andre ord også et forskningsetisk hensyn, og dette bør anerkjennes eksplisitt. Forskningsetikken inkluderer for eksempel et ansvar for å vurdere mulig bruk og misbruk av forskningen, og å minimere risiko for skade (Forskningsetiske retningslinjer for naturvitenskap og teknologi, retningslinje 1).

De foreslåtte endringene utvider omfanget av kunnskapsoverføring som må forhåndsgodkjennes i stor grad. Definisjonen inkluderer kunnskap om varer og tjenester som er listet i to vedlegg, samt «kunnskap for øvrig som kan tjenes til å utvikle et lands militære evne». Formuleringen kan, med en vid tolkning, innbefatte svært mye. Kunnskapsoverføring omfatter bl.a. aktiviteter som undervisning, opplæring og veiledning, formidling og kvalitetssikring av forskningsresultater og fagartikler. Videre i forslaget inkluderer kunnskapsoverføring også enkeltpersoner. De foreslåtte bestemmelsene kan ha stor betydning for ansettelser av personer med utenlandsk statsborgerskap fra enkelte land innenfor visse fagfelt. Forslagene har dermed implikasjoner for akademisk frihet, åpenhet og ikke-diskriminering. Det handler dels om hvilken type kunnskap som skal vurderes spesielt og hva som bør vektlegges i slike vurderinger, og om hvem som bør gjøre disse vurderingene. Begge aspektene kommenteres nærmere i det følgende.

Overordnet er FEK bekymret for at den sterke vektlegging av sikkerhet innebærer at akademisk frihet og normer knyttet til kvalitet, åpenhet og samarbeid ikke ivaretas i tilstrekkelig grad. FEK mener at konsekvensene for akademisk frihet og forskningsetiske normer bør utredes nærmere av departementet. Dette er i tråd med FEKs innspill til NOU 2022: 2 Akademisk ytringsfrihet, der FEK uttrykker at «det er nødvendig med en bredere drøfting av akademisk frihet, for eksempel i en ny langtidsplan for forskning.»

Forholdsmessighet i vurderingene

En viktig målsetning må være å legge til rette for at frihet og åpenhet i forskningen skjer på en ansvarlig måte. For FEK er det viktig å påpeke at frihet, åpenhet og sikkerhet ikke nødvendigvis er motsatser; internasjonalt samarbeid og åpen utveksling av kunnskap kan f.eks. bidra til å identifisere og forhindre trusler mot sikkerheten. Slik sett kan mangel på samarbeid og åpenhet utgjøre en trussel mot sikkerhet.

Forskningsetisk sett, må det likevel i visse tilfeller gjøres avveiinger og unntak fra hovedkravet om åpenhet. Det er behov for reell og bred vurdering av sakene, og skjematiske ordninger uten reell vurdering fra sak til sak må for all del unngås. Det er avgjørende at det i slike vurderinger tas høyde for en forholdsmessighet mellom frihet og åpenhet på den ene siden, og sikkerhet, på den andre siden. I motsatt fall, vil det kunne hindre viktig kunnskapsutvikling som kan komme samfunnet til gode, legge lokk på kvalitetssikringsmekanismer i forskningen og diskriminere enkeltforskere. Dette tilsier at begrensninger på kunnskapsdeling kun bør innføres dersom det foreligger en reell risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser kan trues.

Vi står i endret sikkerhetssituasjon i Europa og i verden. FEK mener at det i denne situasjonen er viktig å ikke overdrive problembeskrivelsen mht. risiko for uønsket kunnskapsoverføring og mulig misbruk. Mesteparten av forskningen og teknologihåndteringen har i utgangspunktet liten risiko for misbruk. Samtidig finnes det gråsoner vi må håndtere og noen åpenbare farer.

FEK støtter derfor at en del beslutninger om kunnskapsoverføring bør være gjenstand for særlig vurdering og kontroll, men FEK mener definisjonen på «kunnskapsoverføring» som skal underlegges særskilt kontroll i høringsnotatet er for vid. For det første kan den uklare begrensningen av fag/temaområder gi utilsiktede og uønskede implikasjoner. For eksempel kan også samfunnsvitenskapelige fag som nettverksanalyser, sosiologi og antropologi innrulleres i etterretning og kontroll. For det andre er formuleringen «kunnskap for øvrig som kan tjenes til å utvikle et lands militære evne» svært bred, og bør presiseres, slik at det er klart når bestemmelsene om lisens gjelder og ikke. Systemet kan fort bre om seg, og konsekvensene av dette er ikke utredet. Til sist, et system med lisens pr artikkel som skal godkjennes blir uhåndterbart, men generelle lisenser kan være en mulighet.

Institusjonenes og forskernes autonomi

Med forslaget overføres mange beslutninger om begrensninger på kunnskapsdeling til Utenriksdepartementet. Kontrollen i dag baserer seg i stor grad på at forskningsinstitusjonene og teknologimiljøene har gjort disse vurderingene selv. Utenriksdepartementet påpeker at det har vært krevende for mange å fatte presise beslutninger da forskningsinstitusjonene ikke har tilgang til bl.a. sikkerhetsgradert informasjon.

FEK ser at det er nødvendig med tilgang til sikkerhetsgradert informasjon for å fremme norske sikkerhetsinteresser og redusere risiko for misbruk for visse typer kunnskapsoverføring. Det er derfor rimelig at en del av vurderingene og beslutningene gjøres i tett dialog med eller av et organ med tilgang til denne type informasjon. Dette kan være Utenriksdepartementet, et interdepartementalt råd, eller et uavhengig organ. I Nederland er det etablert et samarbeid på tvers av departementene som utgjør et kontaktpunkt, der institusjoner og forskere kan sende inn spørsmål og problemstillinger.

FEK mener det er uheldig med tanke på ivaretakelsen av institusjonenes og forskernes autonomi at så mange av beslutningene nå overføres til departementet. Videre, nærhet til forskningen, som miljøene selv besitter, vil også være en forutsetning for å gjøre gode vurderinger knyttet til risiko for mulig misbruk eller «dobbel bruk». Det er uklart om Utenriksdepartementet har tilstrekkelig bred kompetanse til å vurdere slike saker. Det er også verdt å anerkjenne at ulike aktører trolig vil vektlegge ulike hensyn ulikt: mens akademisk frihet er grunnleggende for forskningsinstitusjonene, er Utenriksdepartementets fremste oppgave å fremme norske sikkerhets- og forsvarsinteresser og hensynet til akademisk frihet og andre forskningsetiske normer vil trolig måtte vike i møte med sikkerhet og etterretning.

FEK vil også legge til at det er uklart hvorvidt og hvordan Utenriksdepartementet vil måtte samarbeide med andre instanser knyttet til etterretning og forsvaret. Tidsperspektiv er også en viktig faktor. Dersom saksbehandlingstiden i Utenriksdepartementet blir for lang blir det umulig å ansette folk, og det kan ta for lang tid å publisere vitenskapelige arbeider. FEK vil også påpeke at det må finnes rutiner for å håndtere uenighet mellom Utenriksdepartementet og forskningsinstitusjonen i konkrete saker.

Samlet mener FEK at institusjonene og fagmiljøene fortsatt bør ta mange av beslutningene om kunnskapsoverføring selv. Å anerkjenne institusjonenes autonomi i denne sammenhengen er i tråd med anbefalinger i den ferske rapporten Integrity and security in the global research ecosystem fra Global Science Forum i OECD, som oppsummerer beste praksiser og inkluderer en rekke anbefalinger til myndigheter, forskningsfinansiører og forskningsinstitusjoner. Autonomi innebærer også ansvar. FEK ser behovet for at eksportkontrollregelverket samtidig suppleres med en mer proaktiv tilnærming, som vektlegger bevisstgjøring og opplæring om risiko og sikkerhet, som en del av opplæringen i forskningsetikk ved forskningsinstitusjonene. Videre bør forskningsinstitusjonene ha systemer på plass for håndtering av interessekonflikter og vurderinger knyttet til risiko for misbruk av forskning. Det utvikles nå en rekke ressurser internasjonalt og nasjonalt, som også vil gjøre at institusjonene kan gjøre en del av disse vurderingene på en bedre måte selv, slik som de kommende norske retningslinjene for ansvarlig internasjonalt kunnskapssamarbeid, samt verktøy som er utviklet av G7.

Avslutning

Oppsummerende, vil FEK understreke de store implikasjonene forslaget har for akademisk frihet og forskningsetikk, og behovet for en nærmere utredning av konsekvensene. FEK vil også påpeke behovet for mer presise definisjoner angående hva slags kunnskapsoverføring som skal underlegges spesiell kontroll, og også mane til forholdsmessighet i de vurderingene som gjøres. Til sist, anerkjennelse av forskningsinstitusjonenes autonomi tilsier at mange av beslutningene om kunnskapsoverføring fortsatt tas av forskningsmiljøene selv. Samtidig bør det utarbeides gode støtteapparater for at vurderingene kan tas på best mulig opplyst grunnlag.