Innspill til Endringer i Offentleglova m.m.

De nasjonale forskningsetiske komiteene (FEK) viser til Justis- og beredskapsdepartementets forslag til endringer i offentleglova, offentlegforskrifta og forskrift om offentlege arkiv.

FEK består av tre nasjonale forskningsetiske komiteer, henholdsvis Den nasjonale forskningsetiske komité for medisin og helsefag (NEM), Den nasjonale forskningsetiske komité for naturvitenskap og teknologi (NENT) og Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora (NESH). I tillegg kommer Nasjonalt utvalg for gransking av uredelighet i forskning (Granskingsutvalget) og Nasjonalt utvalg for vurdering av forskning på menneskelige levninger (Skjelettutvalget). Alle komiteer og utvalg er faglig uavhengige, kollegiale organer bestående primært av forskere. Sekretariatet i FEK gir administrativ og faglig støtte til komiteene og utvalgene. Gjennom forebyggende arbeid og rådgiving, og gjennom gransking av saker om mulig uredelighet i forskning, skal FEK bidra til at forskning skjer i samsvar med anerkjente forskningsetiske normer og at samfunnet har tillit til forskning.

Dette innspillet har vært diskutert i sekretariatet i FEK, og inneholder i tillegg en særmerknad fra NESH.

Innspill fra sekretariatet i FEK

Åpenhet og tillit er grunnleggende verdier i et demokratisk samfunn. Åpenhet og offentlig innsyn i forvaltningen er avgjørende for å trygge tillit. Innsyn i komiteenes virksomhet er på samme måte med på å bygge tillit til forvaltningen av forskningsetikk. De foreslåtte endringene innebærer en betydelig innskrenkning i åpenheten og innsynsretten, som FEK advarer mot. Forslaget om endring i offentleglova § 14 første ledd innebærer at ikke bare organinterne dokumenter, men også journalinnføringer om disse kan unntas fra offentligheten. Unntaket skal også omfatte tilsvarende innføringer i «liknande register», jf. offentleglova § 3. I tillegg foreslås det å presisere at også henvisninger til organinterne dokumenter i sammenstillinger kan unntas fra innsyn, jf. § 9. Det foreslås på samme måte endringer i offentlegforskrifta § 6 og arkivforskrifta § 10, som vil innebære at organinterne dokumenter kan journalføres uten opplysninger om disse publiseres i den offentlige journalen.

De foreslåtte endringene innebærer blant annet at det blir langt mer krevende å få tilgang på oversikter over dokumenter og intern saksbehandling i forvaltningen. FEK mener det er uheldig å innføre slike skjerpelser, i lys av behovet for å sikre åpenhet og tillit. FEK fatter blant annet vedtak for prosjekter innen medisinsk- og helsefaglig forskning, gir rådgivende uttalelser for forskning i Norge innen alle fag og gransker mulig vitenskapelig uredelighet. Det er avgjørende å sikre åpenhet om beslutninger, begrunnelser og prosesser, for at befolkningen og berørte parter skal ha tillit til vedtak og uttalelser, slik dagens lovverk legger til rette for.

Det kan være legitime unntak fra hovedregelen om åpenhet. FEK anerkjenner at interne dokumenter, som gjerne kjennetegnes av utprøving av argumenter og foreløpige vurderinger kan unntas, slik dagens lovverk også legger til rette for. Dette kan være viktig for å gi rom for åpne diskusjoner underveis i arbeidet, og for å legge til rette for en forsvarlig saksbehandling

FEK kan imidlertid ikke se at regjeringen fremfører overbevisende argumenter for de innskrenkingene som nå foreslås. Behovet og endringene i lovverket begrunnes blant med at innføring av nytt arkiv- og saksbehandlingssystem for departementene medfører at de vil måtte journalføre et større antall organinterne dokumenter enn i det som gjøres i dag (s. 7 i høringsnotatet). Bekvemmelighetshensyn for ansatte i forvaltningen fremstår som en svak begrunnelse i denne sammenhengen.

Konsekvensene er heller ikke utredet. Under punket om økonomiske og administrative konsekvenser skriver departementet at behandling av klager og krav om begrunnelse på avslag trolig vil medføre noe økt ressursbruk, spesielt i den første tiden (s. 9 i høringsnotatet). Dette kan bety veldig mye for små virksomheter med færre ansatte slik som FEK. FEK anbefaler dermed også en bredere diskusjon og kommentarer rundt konsekvenser for små virksomheter.

Særmerknad fra NESH

NESH vil tilføye at spørsmålet om endringer i offentleglova må ses i sammenheng med prinsippet om forskerinnsyn og det pågående arbeidet med ny arkivlov (NOU 2019:9 Frå kalveskinn til datasjø, kapittel 20; Høyringsnotat – forslag til ny arkivlov, 8.2.7 Forskarinnsyn). Begrensning av retten til innsyn begrenser også muligheten for uavhengig forskning på offentlig forvaltning.

Komiteen viser i denne sammenheng til NESHs Forskningsetiske retningslinjer for samfunnsvitenskap og humaniora, punkt 34. Offentlig forvaltning:

34. Offentlig forvaltning

Offentlig forvaltning bør legge til rette for uavhengig forskning på virksomheten og dataene sine.

Allmennheten har en legitim interesse av å forstå hvordan offentlige institusjoner fungerer. Offentlige organer har plikt til å samle og arkivere informasjon om virksomheten, og forskere bør i størst mulig grad få innsyn i denne informasjonen uten store kostnader eller forsinkelser.[32] På samme måte bør offentlige organer legge til rette for forskning på egen virksomhet.

Offentlige data bør samles inn på en måte som er forskningsetisk forsvarlig, slik at forskere kan bruke materialet. Offentlige organer som finansierer eller organiserer forskning, bør sikre åpen og ikke-diskriminerende tilgang til forskningsdata for alle forskere, slik at funn og resultater kan etterprøves.

32. Se også offentleglova om at begrensninger i innsynsretten til offentlige data kan begrunnes ut fra personvern, overordnede nasjonale interesser eller sikkerhetshensyn.

NESH har nylig drøftet utfordringer knyttet til offentleglova i en «Uttalelse om forskerinnsyn og arkiv» (Saksnr. 2022/174). Saken handlet om forskerinnsyn i dokumenter fra den sentrale helseforvaltningen, og saksbehandlingen hadde bidratt til å skape uklarhet om forholdet mellom forskerinnsyn i henhold til forvaltningsloven § 13 d og merinnsyn i henhold til offentleglova § 11. Den forskningsetiske drøftingen til NESH fremhevet fire ulike utfordringer knyttet til a) Effektiv saksbehandling, b) Ansvar og delegasjon, c) Myndighet og makt og d) Tilgjengeliggjøring. Konklusjonen er relevant også for arbeidet med offentleglova: «NESH vil sterkt oppfordre Arkivverket til å påse at alle aktører som har ansvar for offentlige arkiv legger til rette for forskning og forskerinnsyn (jf. Arkivlova og Riksarkivarens forskrift).»