Vedrørende Anmodning om vurdering av om NIVA har brutt NENT sine etiske retningslinjer i forbindelse med oppdrag for AF Decom Offshore (Saksnr. 2015/284)

Innledning

Den nasjonale forskningsetiske komité for naturvitenskap og teknologi (NENT) viser til henvendelsen fra Raunes Fiskefarm AS (RF), der det bes om en vurdering av om Norsk institutt for vannforskning (NIVA) har brutt med sine etiske retningslinjer i forbindelse med oppdrag for AF Decom. Henvendelsen gjelder et miljøovervåkningsprogram, der AF Decom er oppdragsgiver og NIVA er oppdragstaker. Miljøovervåkningsprogrammet er i sin tur knyttet til utslippskrav og konsesjonsbetingelser pålagt av Miljødirektoratet. AF Decom driver et anlegg for opphugging av utrangerte oljeinstallasjoner på Raunes i Vats, Rogaland.

Grunnlaget for henvendelsen er at RF mener at NIVAs miljøovervåking ikke holder god nok kvalitet, og at relasjonen mellom NIVA og oppdragsgiver er uheldig med tanke på forskningsetiske prinsipper. RF har tidligere vært i en rettstvist med AF Decom og deres oppdragsgiver ConocoPhilips Skandinavia AS, der lagmannsretten kom frem til at erstatningskrav fra RF var foreldet. I forbindelse med tvisten, har RF foretatt en rekke egne undersøkelser. Mens resultatene fra NIVA samlet sett tilsier at AF Decoms utslipp til sjø ikke har hatt vesentlig betydning for fjordmiljøet utenfor anlegget, har RFs egne undersøkelser kommet frem til at det er sluppet ut store mengder giftstoffer utover det som er tillatt av Miljødirektoratet. Det er imidlertid ikke bare NIVAs målemetoder og konklusjoner RF mener er feil, men også NIVAs rolle som overvåker samt forholdet til Miljødirektoratet som kontrollør og AF Decom som oppdragsgiver.

Henvendelsen til NENT er svært omfattende og reiser alvorlige anklager. For det første bes det om at NENT foretar en vurdering av NIVAs rolle og opptreden, gitt kravet om uavhengighet i forskning. For det andre bes det om at NENT gjennomgår NIVAs forskning, og mer bestemt de undersøkelser om mulige miljøfarlige utslipp som er utført, og vurderer denne opp mot krav til kvalitetssikring. I tillegg stilles spørsmål knyttet til forskningens sannhetsbestrebelse og redelighet.

NENT diskuterte saken på møter 28. august og 26. november. Komiteleder Øyvind Mikkelsen og varamedlem Ingrid Bay-Larsen erklærte seg inhabile i saken, og har ikke deltatt i behandlingen av den. Som en del av saksgrunnlaget, har NENT bedt om innspill fra NIVA og Miljødirektoratet. RF har kommentert disse innspillene i nye henvendelser til NENT.

Forskningsetiske retningslinjer og NENTs rolle

NENT er en rådgivende komite i forskningsetikk og skal bidra til at forskning i Norge skjer i henhold til anerkjente etiske normer. Forskningsetiske retningslinjer, både nasjonale og internasjonale, er konkretiseringer av anerkjente forskningsetiske normer. Rammeverket for de vurderingene som er gjort i det følgende er Forskningsetiske retningslinjer for naturvitenskap og teknologi (2007), som er utviklet av NENT. Dette er nasjonale, fagspesifikke retningslinjer som er utarbeidet for det naturvitenskapelige-tekniske fagfeltet, inklusive landbruks- og fiskeriforskning. Retningslinjene henvender seg i første rekke til enkeltforskere, i tillegg til forskningsinstitusjoner og andre instanser som påvirker forskningens rammevilkår. De generelle forskningsetiske retningslinjene, som RF referer til i sin henvendelse til NENT, er nylig utarbeidet av De nasjonale forskningsetiske komiteene (2014). De generelle retningslinjene er primært utformet for ikke-forskere, og skal gi en introduksjon til forskningsetiske normer som gjelder på tvers av fagområdene. De egner seg i mindre grad når det skal gjøres konkrete vurderinger knyttet til enkeltprosjekter i naturvitenskapelig forskning. I det følgende vises det da også gjennomgående til NENTs retningslinjer.

RF ber NENT spesielt om å vurdere om NIVA «har brutt med» sine egne etiske retningslinjer og NENTs forskningsetiske retningslinjene. NENT vil benytte anledningen til å understreke at begrepsbruken her ikke nødvendigvis er dekkende når det er tale om forskningsetiske retningslinjer. Retningslinjene er rådgivende og veiledende. Enkelte normer, for eksempel normer om forskningens samfunnsansvar, formulerer visse ideelle målsetninger forskningen bør søke å nå heller enn klare regler. Likeledes vil forskningsetiske spørsmål knyttet til normer som omhandler beskyttelse av enkeltpersoner i forskningen, ofte representere ulike hensyn som må avveies mot hverandre. Når slike spørsmål oppstår, vil NENTs rolle være å synliggjøre dilemmaer og komme med råd, heller enn å konkludere med brudd på normer eller retningslinjer.

Saken gjelder et overvåkningsprogram, og ikke forskning. NENT mener likevel at oppdraget faller inn under NENTs ansvarsområde. NIVAs rolle i programmet er helt sentral, og NIVA er en forskningsinstitusjon som skal sikre vitenskapelig kvalitet og som forholder seg til forskningsetiske retningslinjer. Ved å bruke en forskningsinstitusjon skapes det troverdighet for at resultatene er til å stole på, og det må derfor også stilles krav til at anerkjente forskningsetiske normer følges.

Komiteen har diskutert de prinsipielle spørsmålene saken reiser i tilknytning til NENTs rolle som rådgivende organ i forskningsetikk. NENT vil ikke vurdere den faglige kvaliteten ved forskningen som er gjort på NIVA, da det ligger utenfor komiteens ansvarsområde å foreta slike vurderinger. Eventuelle mistanker om alvorlig vitenskapelig uredelighet skal meldes til relevant forskningsinstitusjon, eventuelt til Nasjonalt utvalg for granskning av redelighet i forskning (jf forskningsetikkloven). Henvendelsen fra Raunes reiser imidlertid andre spørsmål av stor samfunnsmessig betydning, spørsmål som angår forholdet mellom industri, politikk og vitenskap, og som blant annet handler om hvordan vitenskap blir bestilt, brukt og formidlet. Komiteen mener disse spørsmålene berører sentrale forskningsetiske prinsipper som uavhengighet og åpenhet. Saken, som er knyttet til et miljøovervåkningsprosjekt, reiser dessuten spørsmål knyttet til føre var-prinsippet og vitenskapelig usikkerhet.

Uavhengighet

Henvendelsen aktualiser spørsmål knyttet til roller og ansvar i oppdragsforskning generelt og overvåkningsprogrammet spesielt. I NENTs retningslinjer påpekes det at «når forskning gjøres på oppdrag av eksterne oppdragsgivere, hvor det er oppdragsgiveren som bestemmer innhold og tematisk avgrensning i forskningen, kan det oppstå en rekke konflikter som kan berøre selve forskningen eller formidlingen av dette» (s. 20).

I punkt 19 i NENTs retningslinjer heter det videre:

«Forskeren har ansvar for å sikre åpenhet og vitenskapelig kvalitet i oppdragsforskning.

Dette innebærer vanligvis at:
a) Forskeren har det overordnede ansvar når det gjelder spørsmål om metode, datainnsamling og tolkning av funnene.
b) Forskningen skal være basert på mest mulig åpenhet.
c) Forskningsfunnene gjøres tilgjengelig for andre forskere.
d) Når det er avtalt en tidsbegrenset eksklusiv bruksrett for oppdragsgiveren, har forskerens ansvar for å påse at forskningsfunnene gjøres offentlig deretter.
e) Det ikke bør være noen tidsmessig ubegrenset eksklusiv bruksrett av forskning.»

Kravet om uavhengighet er knyttet til forskningens sannhetssøken og handler om at forskningen skal være upåvirket av eksterne, ikke-vitenskapelige interesser.

Raunes Fiskefarm gir i sin henvendelse til NENT fire eksempler på at NIVA opptrer i roller som ikke er forenlig med en uavhengig rolle, og som kan gi rimelig mistanke om interessekonflikt (s. 21-24). RF oppsummerer sine ankepunkter med hensyn til NIVAs opptreden, i lys av prinsippet om uavhengighet som følger: «Generelt mener vi at NIVA sin opptreden viser en institusjon som klart bryter vilkårene for uavhengighet i forhold til oppdragsgiver og også i sin rolle overfor Miljødirektoratet, samt overfor samfunnet for øvrig som må kunne stole på NIVAs integritet» (s. 24).

NENT har bedt NIVA om å kommentere bemerkningene fra RF om uavhengighet i overvåkningsprogrammet. I sitt svar 2. november 2015 til NENT skriver NIVA blant annet følgende:

«Det er da heller ikke uvanlig at oppdragsgivere, både offentlige og private, har og formidler sine synspunkter på hvordan resultater kan tolkes og hvordan vi kan ordlegge oss i konklusjoner og sammendrag» (s. 9).

NENT mener praksisen det vises til her ikke uten videre er uproblematisk. Kravet om uavhengighet i forsking er i punkt 19 formulert som et krav om en klar rollefordeling mellom oppdragsgiver og oppdragstaker. Kravet om uavhengighet gjelder i ulike faser av forskningen: oppstartsfasen, gjennomføringsfasen og formidlingsfasen. Oppdragsgiver har rett til å bestemme tema og problemstillinger, mens forskere har det overordnede ansvar når det gjelder spørsmål om metode, datainnsamling og tolkning av funnene. Det betyr at oppdragsgiver ikke skal blande seg inn i faglige og vitenskapelige vurderinger. Selv om oppdragsgiver kan ha visse legitime forventinger med hensyn til form og stil på rapporteringen, bør altså ikke oppdragsgiver blande seg inn i det faglige innholdet som sådan.

I sitt svar til NENT påpeker NIVA videre at det er begrensninger med tanke på hva de kan ta på seg av ansvar for å utvide etablerte overvåkingsprogrammer, når det uttrykkes behov for det av en tredjepart:

«NIVA har mulighet til å foreslå utvidelse av analyseomfang dersom vi har kjennskap til forhold som skulle tilsi det. Det er imidlertid opp til oppdragsgiver å avgjøre oppdragets omfang utover det lovpålagte, da det er oppdragsgiver som er ansvarlig for at overvåkningen etableres, gjennomføres og rapporteres til myndighetene» (s. 11).

Videre heter det:

«NIVA har som oppdragstaker begrensede muligheter til å lage store utvidelser i et program, da dette ikke er noe instituttet selv kan finansiere og derfor er avhengig av at oppdragsgiver ønsker utvidelser» (s. 16-17).

Forskeren har ansvar for å sikre vitenskapelig kvalitet i forskningen. Som forskningsinstitusjon bør NIVA forholde seg til den kunnskapen som er tilgjengelig og benytte seg av relevant kunnskap i oppdraget. NENT mener det nettopp må være NIVAs oppgave som kunnskapsinstitusjon å bruke sin kompetanse til å påpeke eventuelle begrensninger i tematisk utforming og når det gjelder oppdragets omfang i programmet, som i sin tur vil gi svakere konklusjoner.

NENT etterlyser også en refleksjon fra Miljødirektoratets side over egen rolle i denne sammenhengen. Overvåkningsprogrammet er utviklet i samarbeid med AF Decom, og baserer seg dermed i stor grad på informasjon fra en aktør som har en klar egeninteresse i saken. Miljødirektoratet skal i neste omgang basere seg på denne kunnskapen.

Åpenhet

Krav til åpenhet i forskning er tett knyttet til kravet om uavhengighet. I punkt 20 i NENTs retningslinjer heter det:

«Forskeren har plikt til å være åpen om mulige interessekonflikter

Åpenhet i forskningen og om forskerrollen er viktig for å sikre forskningsmessig kvalitet. Forskere som er tilknyttet f. eks politiske eller religiøse interesser og forskere som påtar seg oppdrag fra industri eller myndigheter, kan være med på å skape usikkerhet omkring forhold som kan ha påvirket forskningens resultater. Åpenhet om ulike roller og andre eksterne tilknytninger som forskeren har, kan på den andre siden være med på å skape større trygghet for at forskningsresultatene er uavhengige og pålitelige.

Dette innebærer at:
a) Forskeren legger fram til innsyn informasjon om relevante økonomiske forhold.
b) Forskeren legger fram til innsyn aktuelle verv og annet arbeid i politiske, religiøse eller andre verdibaserte foreninger som kan tenkes å påvirke forskningen.
c) Når det oppstår mulig konflikt mellom ulike roller, skal forskeren klargjøre i hvilken grad han eller hun taler ut fra forskerrollen eller ut fra andre roller.»

Krav om åpenhet handler her først og fremst om åpenhet om mulige interessekonflikter. Interessekonflikter i forskning oppstår når forskernes primære interesser (sannhetssøken) kommer i strid med ikke-vitenskapelige interesser (økonomisk gevinst, anerkjennelse). Miljøovervåkningsprogrammet i denne saken er utviklet i samarbeid med og utført på oppdrag av industri, og vil kunne danne grunnlag for politiske beslutninger. Slike allianser vil i seg selv skape en viss avhengighet og et mulighetsrom for interessekonflikter. Dette krever ekstra omhyggelighet når det gjelder å være tydelig på egen rolle. NENT oppfatter det slik at Raunes særlig reiser spørsmål ved punkt 20 c), og at det uttrykkes tvil om NIVAs rolle som uavhengig forskningsinstitusjon. Det har altså oppstått en uheldig uklarhet om NIVAS rolle, som i sin tur kan svekke troverdigheten til resultatene.

Krav om åpenhet innebærer også at forskningsrapporter gjøres allment tilgjengelig.

I sitt svar til NENT skriver NIVA:

«Vi har våre egne og NENTs etiske retningslinjer som rettesnor for vårt arbeid, og baserer oss på åpenhet så langt det lar seg gjøre, men kan ikke uten videre imøtekomme tredjeparts ønsker om utvidet innsyn og innsikt i prosjekter og oppdrag. Vi rapporterer resultater og funn til våre oppdragsgivere, og dersom en tredjepart skal få innsyn skal det skje etter avtale med oppdragsgiver og det er da naturlig at NIVA kan fakturere eventuelt ekstraarbeid det måtte medføre. NIVA er ikke en offentlig organisasjon, og er ikke underlagt Forvaltningsloven eller offentlighetslovens innsynsrett [...]» (s. 14).

Her reises blant annet spørsmål ved om det er andre forskningsetiske krav til åpenhet som gjelder for en privat forskingsinstitusjon, og hva kravet til åpenhet mer konkret innebærer. NENT tar ikke stilling til om NIVA er unntatt lovreguleringen om innsyn. Uansett bør forskningsetiske retningslinjer som omhandler åpenhet gjelde for forskere allment, som NIVA selv påpeker. Prinsippet om åpenhet tilsier at forskere og forskningsinstitusjoner bestreber seg på å gjøre forskningsrapporter tilgjengelig innen rimelig tid. Det kan imidlertid ikke uten videre kreves at omfattende forespørsler om innsikt i prosjekter og oppdrag skal skje innen stramme frister og uten vederlag.

NENT påpeker videre at åpenhet er særlig viktig i et prosjekt som dette. Aktiviteten ved AF Decom må nødvendigvis føre til forurensing. Spørsmålet er hvor mye skade som kan aksepteres. Fordi dette i høyeste grad også er offentlig spørsmål, er det helt vesentlig at sider ved virksomheten og miljøovervåkningen ikke holdes skjult eller dekkes over. Rapporten bør dessuten inneholde god informasjon om metodikk for å sikre etterprøvbarhet.

Vitenskapelig usikkerhet og føre var-prinsippet

Det er en forskningsetisk forpliktelse å anerkjenne og formidle usikkerheten i forskningsmaterialet (jf punkt 10 i Forskningsetiske retningslinjer for naturvitenskap og teknologi). Dette ansvaret påligger i første rekke forskere og forskningsinstitusjoner. Ansvaret handler blant annet om å benytte relevant kunnskap til å påpeke begrensninger i forskningens tematiske utforming, metode, analyser og funn. NENT mener, som nevnt over, at det må være NIVAs oppgave som kunnskapsinstitusjon å påpeke slike begrensninger, også i denne type oppdrag.

Også Miljødirektoratet bør ta hensyn til usikkerheten. Her handler det ikke minst å anerkjenne at usikkerheten også er knyttet til risikovurderinger, som i sin tur er koblet med verdidommer om akseptabel risiko på miljøet. NENT stiller spørsmål ved om hvordan det faktisk tas høyde for usikkerhet i miljøovervåkning i forvaltningen.

I punkt 11 i retningslinjene er føre var-prinsippet formulert som forskningsetisk prinsipp:

«Der hvor det foreligger plausibel, men usikker kunnskap om at en teknologisk anvendelse eller en utvikling av et forskningsfelt kan føre til etisk uakseptable konsekvenser for helse, samfunn eller miljø, skal forskere innen det angjeldende forskningsfeltet bestrebe seg på å bidra med kunnskap som er relevant for anvendelsen av føre var-prinsippet.»

NENT mener føre var-prinsippet kommet til anvendelse i denne saken. Dette er aktivitet som fører til forurensing. Det foreligger kunnskap som tilsier at miljøeffektene av utslippene overskrider de grenser som anses som akseptable, her forstått i forhold til de utslippsgrenser som er satt av Miljødirektoratet.

Miljødirektoratet gir i sitt innspill til NENT 2. november 2015 en redegjørelse av hvordan føre var-prinsippet bør forstås i denne sammenhengen:

«Når effekter av utslipp på miljøet anses som usikre, foretar vi grundige vurderinger av om tillatelse skal gis, hvilke utslipp som skal tillates, krav til utslippsgrenser, overvåking og eventuelle andre vilkår som skal stilles, ut fra en vurdering av mulige negative effekter på miljøet... Når Miljødirektoratet vurderer bedriftens utslipp, baserer vi oss på all tilgjengelig kunnskap om effekten av utslippet på miljøet – også kunnskap som er innhentet fra andre enn bedriften selv, dersom slik kunnskap foreligger» (s. 2).

Dette er i tråd med de målsetninger som formuleres i punkt 11 i retningslinjene til NENT. Komiteen savner imidlertid at direktoratet i større grad uttrykker en aktiv rolle til hva føre var-prinsippet innebærer i praksis. Ut fra føre var-prinsippet, mener komiteen mener det er Miljødirektoratets oppgave som forvaltningsorgan å undersøke alternative kunnskapspåstander fra relevante studier. I dette tilfellet foreligger det annen tilgjengelig kunnskap, blant annet den RF selv har fremskaffet. De alternative undersøkelsene RF har utført kunne ha dannet grunnlag for en vurdering av om det er kunnskapsmangler på feltet som kan avbøtes. Det er betenkelig at Miljødirektoratet ikke svarer på relevante spørsmål fra RF.

Oppsummering

 

 

Komiteens vurderinger kan oppsummeres som følger:

• NENT mener saken aktualiser spørsmål knyttet til roller og ansvar i oppdragsforskning generelt og overvåkningsprogrammet spesielt. NENT mener videre det må være NIVAs oppgave som kunnskapsinstitusjon å bruke sin kompetanse til å påpeke eventuelle mangler i programmet.
• NENT etterlyser også en refleksjon fra Miljødirektoratets side over egen rolle. Overvåkningsprogrammet er utviklet i samarbeid med AF Decom, og Miljødirektoratet skal i neste omgang basere seg på og formidle kunnskapen som produseres. 
• Prinsippet om åpenhet tilsier åpenhet om mulige interessekonflikter og at forskere og forskningsinstitusjoner bestreber seg på å gjøre forskningsrapporter tilgjengelige innen rimelig tid. Åpenhet er særlig viktig i et prosjekt som dette. Fordi spørsmål knyttet til virksomheten i høyeste grad også angår offentligheten, er det helt vesentlig at sider ved virksomheten og miljøovervåkningen ikke holdes skjult eller dekkes over.
• Forskere, så vel som forvaltning, bør ta hensyn til usikkerheten i de vurderinger som gjøres. Komiteen stiller spørsmål om hvordan det tas høyde for usikkerhet i miljøovervåkning i forvaltningen.
• Komiteen savner at Miljødirektoratet uttrykker en aktiv rolle til hva føre var-prinsippet innebærer i praksis. Ut fra føre var-prinsippet mener komiteen det er Miljødirektoratets oppgave som forvaltningsorgan å undersøke alternative kunnskapspåstander fra relevante studier.

På vegne av Den nasjonale forskningsetiske komite for naturvitenskap og teknologi (NENT),

Janneche Utne Skåre
Nestleder, NENT

Helene Ingierd
Sekretariatsleder, NENT